张瑜：地方保护的“衡量”——基于税收尺度的定量研究

admin5个月前 (09-05)上海返税31

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　　华创证券研究所副所长、首席宏观分析师张瑜（执业证号：S01）

　　建设统一大市场要求规范地方招商引资行为、破除地方保护；规范税收优惠政策是破除地方保护主义的关键举措，税收竞争则是地方保护的一个关键尺度。

　　我们构建两个税收竞争指标：一是各省税收竞争指数（税收竞争指数越高，表示税收竞争强度越大、税收政策对企业更有吸引力），二是各省上市公司税费返还率（衡量该省实际免除上市公司税费的比重，税费返还率越高，表示对上市公司越重视）。

　　由此，我们提供一个从税收维度观察全国和分省地方保护倾向的视角：当前税收竞争指数接近过去30年最大值，反映了统一大市场的必要性。

　　由两个指标进一步分析，以各省税收竞争指数为横轴、上市公司税费返还率为纵轴、税收收入作为气泡大小，可以绘制气泡图，将31省分为4种竞争模式（详见正文）：

　　1、自由型——税收竞争指数低，上市公司返还低：北京、天津等（地方保护倾向或最低）；

　　2、大强型——税收竞争指数低，上市公司返还高：江西、浙江等（更注重“招大引强”——对上市公司较重视）；

　　3、洼地型——税收竞争指数高，上市公司返还低：河南、吉林等（税收政策对企业的整体吸引力偏高）；

　　4、优惠型——税收竞争指数高，上市公司返还高：湖南、山东等（地方保护倾向或最高，加快落实统一大市场要求或较迫切）。

　　中央财经委员会第六次会议研究纵深推进全国统一大市场建设，而在统一大市场建设过程中存在的最突出顽疾是由地方保护所形成的市场分割（叶剑平、陈思博，2023）；对此，7月政治局会议指出：“纵深推进全国统一大市场建设……规范地方招商引资行为”；8月1日，国家发改委副主任赵辰昕表示“将制定全国统一大市场建设指引，更大力度破除地方保护、市场分割等障碍和掣肘”。

　　地方政府地方保护行为的产生，同税收横向分配有一定关系（潘文轩，周静，2003）；因此，规范税收优惠政策是破除地方保护主义的关键举措[1]，税收竞争则是地方保护的一个关键尺度：从政府竞争的视角来看，地方政府拥有“政治人”属性，具有追求政治晋升的内在激励。特别是在我国垂直控制的行政管理体制以及将经济发展水平纳入地方政府晋升考核指标体系的晋升激励机制的共同作用下，地方各级政府会在同级政府之间进行税收竞争以及财政支出竞争。这两种竞争分别表现为：地方政府通过实施税收优惠政策来降低企业税收负担；将既有财政资金优先、大量投向于基础设施建设等短期见效快的投资项目上，以期吸引外来流动资本进入本辖区、扩大税基、拉动当地经济高速增长（周黎安，2004；张莉等，2018；孙开等，2020）。

　　我们构建两个税收竞争指标（注：仅提供参考视角，主要衡量税收维度上的政策吸引力强度，反映税收视角观察的地方保护倾向，不等同于地方保护）：一是各省税收竞争指数（税收竞争指数越高，表示税收竞争强度越大、税收政策对企业更有吸引力；详见第二章），二是各省上市公司税费返还率（衡量该省实际免除上市公司税费的比重，税费返还率越高，表示对上市公司越重视；详见第三章）；

　　由此，我们提供一个从税收维度观察全国和分省地方保护倾向的视角：当前税收竞争指数接近过去30年最大值，反映了统一大市场的必要性。

　　由两个指标进一步分析，以各省税收竞争指数为横轴、上市公司税费返还率为纵轴、税收收入作为气泡大小，可以绘制气泡图，将31省分为4种竞争模式。具体来看：

　　一、地方保护的税收尺度：31省，4种竞争模式

　　自由型——税收竞争指数低，上市公司返还低：北京、天津、山西、陕西、贵州、内蒙古、青海、四川、安徽、新疆、西藏；这些省市的地方保护倾向或最低。

　　大强型——税收竞争指数低，上市公司返还高：江西、浙江、江苏、广东、上海、海南；这些省市税收政策对企业的整体吸引力偏低，但更注重“招大引强”——对上市公司较重视。

　　洼地型——税收竞争指数高，上市公司返还低：河南、吉林、云南、黑龙江、辽宁、宁夏、甘肃；这些省份对上市公司的重视程度或较低，但税收政策对企业的整体吸引力偏高。

　　优惠型——税收竞争指数高，上市公司返还高：湖南、山东、福建、河北、广西、湖北、重庆；这些省市的地方保护倾向或最高，加快落实统一大市场要求或较迫切。

　　测算逻辑：参考相关文献，以各省相对税负为基础，从邻省和全国两个范围构建地方政府税收竞争指数（详见正文）：

　　测算结果：全国来看，观察近30年各省税收竞争指数均值和全国名义GDP增速、广义财政收入增速的关系，2010年前三者同步性较强，反映地方竞争对经济、财政收入增长或以良性推动为主；2010年以来地方税收竞争指数长期上行，但经济、财政收入增速长期下行，反映地方竞争模式或需要调整；2024年各省税收竞争指数均值0.88，接近过去30年最大值（0.9）。

　　分区域来看，华中、东北税收竞争指数最高（地方保护倾向或较高），华南、华北税收竞争指数最低（地方保护倾向或较低）；税收竞争指数由高到低：华中（1.46）＞东北（1.11）＞西南（0.94）＞西北（0.89）＞华东（0.81）＞华南（0.65）＞华北（0.55）。

　　分省来看，税收竞争指数最高的五个省市分别是湖南（1.83）、河南（1.47）、福建（1.45）、重庆（1.4）、山东（1.35），最低的五个省市分别是上海（0.22）、北京（0.24）、天津（0.32）、山西（0.36，2023年值）、海南（0.37）。

　　测算逻辑：对一家上市公司，将现金流量表中的“收到的税费返还”作分子、“支付的各项税费”作分母，可以衡量该公司的税费返还率（实际被免除的税费比重）。

　　对一个省，将该省所有上市公司“收到的税费返还”合计作分子，“支付的各项税费”合计作分母，可以衡量该省对上市公司的税费返还率（实际免除的税费比重；注：统一剔除银行，因其非“反内卷”典型行业，且企业所得税征管较为特殊（持有国债、地方债的利息收入免征、国有四大行全额上缴中央财政等）、“收到的税费返还”普遍长期为0）。

　　测算结果：全国来看，观察近30年全国上市公司税费返还率，长期保持约5%~10%（和全国名义GDP增速、广义财政收入增速对应不佳），2024年全国税费返还率15%，明显高于长期水平（2022年税费返还率冲高至22%，或主要反映大规模增值税留抵退税影响；2023年回落后仍有16%）。

　　分区域来看，华东、华南税费返还率最高（对上市公司的税费减免力度较大），西北、西南、华北税费返还率最低（对上市公司的税费减免力度较小）；税费返还率由高到低：华东（29.2%）＞华南（25.6%）＞华中（25.3%）＞东北（13.2%）＞西北（10.818%）＞西南（10.816%）＞华北（10.8%）。

　　分省来看，上市公司税费返还率最高的五个省分别是江西（38.2%）、浙江（36.7%）、湖南（35.6%）、江苏（30.9%）、山东（28%），最低的五个省市分别是山西（1.6%）、贵州（2.4%）、北京（4.6%）、云南（5.1%）、青海（6.5%）。

　　风险提示：地方政府制度层面隐性竞争较难量化衡量（如区域贸易壁垒、柔性执法等）；上市公司税费返还率仅作为大样本下的宏观刻画，难以全面反映各省上市公司行业分布不同、出口退税因素、所得税期限错配等影响；财政支出补贴和其他非税手段无法体现；统一大市场推进超预期。

　　建设统一大市场要求规范地方招商引资行为、破除地方保护；规范税收优惠政策是破除地方保护主义的关键举措，税收竞争是地方保护的一个关键尺度。

　　我们构建两个税收竞争指标（注：仅提供参考视角，主要衡量税收维度上的政策吸引力强度，反映税收视角观察的地方保护倾向，不等同于地方保护）：一是各省税收竞争指数（详见第二章），二是各省上市公司税费返还率（详见第三章）；

　　由此，我们提供一个从税收维度观察全国和分省地方保护倾向的视角：当前税收竞争指数接近过去30年最大值，反映了统一大市场的必要性。

　　一、地方保护的税收尺度：31省，4种竞争模式

　　自由型——税收竞争指数低（以税收竞争指数=1为高低分界），上市公司返还低（以上市公司税费返还率=20%为高低分界）：北京、天津、山西、陕西、贵州、内蒙古、青海、四川、安徽、新疆、西藏；这些省市的地方保护倾向或最低。

　　测算逻辑：我国税权是由中央政府高度集中统一，地方政府一般无权开征新税种抑或更改法定税率，地方政府主要是通过给予纳税人不同程度的税收优惠、税收返还等形式来展开税收竞争（Qian et al.，1998；谢贞发和范子英，2015；许敬轩等，2019）；税收竞争的结果直接反映为各地方政府相对税负的变化；因为税收优惠主要来自增值税、企业所得税等主体税种，而这些税种的税源主要来源于第二产业或第三产业，较少涉及第一产业。因此，以两大涉企税收收入——增值税、企业所得税（而不考虑个税、契税等不涉企收入）与第二、三产业增加值的比重衡量该地区的相对税负（taxit）。同时，税收竞争是一个策略互动行为，在标尺竞争机制的影响下，地方政府会以其他地区为标杆来制定和执行本地区的税收政策（中国式分权加剧各地经济竞争和赶超，即各地方政府将以相邻或全国范围内经济发展水平较高的地区作为标杆，做出缩小与经济发展较快地区差距的决策（缪小林，2017））。

　　参考相关文献[2]，以各省相对税负为基础，从邻省和全国两个范围构建地方政府税收竞争指数（Taxcompete），具体计算如图3（其中，分子端：adjtaxmin,it表示第t年与i地区相邻省中最低的相对税负，contaxmean,t表示第t年全国平均相对税负，分别以两者与本省相对税负做比较，比值越大意味着该省的相对税负越低，该省的税收竞争强度越大；分母端：taxit，即本省相对税负，以该省两大涉企税收收入——增值税、企业所得税与第二、三产业增加值的比重衡量）。

　　2024年山东的税收竞争指数= A（相邻层面——2024年山东的邻省最低相对税负/本省相对税负）*B（全国层面——2024年的全国平均相对税负/本省相对税负）。

　　A、B的分母端一致，都是2024年山东的本省相对税负=（2024年山东增值税+企业所得税）/（2024年山东第二产业增加值+第三产业增加值）=2.8%。（注：不考虑个税、契税等不涉企收入，含营业税）

　　A，衡量相邻层面的税收竞争；A=1，表示山东是邻省的税收洼地：2024年的山东的adjtaxmin，即邻省最低相对税负：先分别测算山东及其邻省（地理意义上的接壤省份，对山东即河北、河南、安徽、江苏4个省）的本省相对税负，再取最小值——2024年山东、河北、河南、安徽、江苏的本省相对税负分别为2.8%、3%、2.8%（2023年值）、3.5%、3.6%，山东最低，adjtaxmin即为山东的本省相对税负（2.8%），2024年山东的A=2.8%/2.8%=1，表示山东是邻省的税收洼地（1是最大值，只要本省相对税负大于任一邻省的本省相对税负，这一比值都会小于1）。

　　B，衡量全国层面的税收竞争；B＞1，表示山东是全国的税收洼地：2024年的contaxmean，即全国平均相对税负，对山东和其余30个省都是一样的，即先分别测算山东及其余30个省的本省相对税负，再取平均值——2024年对31个省，contaxmean都是3.8%，2024年山东的B=3.8%/2.8%＞1，表示山东是全国的税收洼地。

　　A*B，可得2024年山东的税收竞争指数=2.8%/2.8%*3.8%/2.8%=1.35，在全国31省中排名第5，反映其税收竞争强度偏大（税收竞争强度偏大，表示税收政策对企业更有吸引力）。

　　测算结果：全国来看，观察近30年各省税收竞争指数均值和全国名义GDP增速、广义财政收入增速的关系，2010年前三者同步性较强，反映地方竞争对经济、财政收入增长或以良性推动为主；2010年以来地方税收竞争指数长期上行（2015年由结构性减税转向全面减税降费后加速上行），但经济、财政收入增速长期下行，反映地方竞争模式或需要调整；2024年各省税收竞争指数均值0.88，接近30年最大值（0.9）。

　　分区域来看，华中、东北税收竞争指数最高（地方保护倾向或较高），华南、华北税收竞争指数最低（地方保护倾向或较低）；2024年税收竞争指数由高到低（取区域各省均值，下同）：华中（1.46）＞东北（1.11）＞西南（0.94）＞西北（0.89）＞华东（0.81）＞华南（0.65）＞华北（0.55）。

　　分省来看，税收竞争指数最高的五个省分别是湖南（1.83）、河南（1.46，2024年数据不可得，采用2023年值，下同）、福建（1.45）、重庆（1.4）、山东（1.35），最低的五个省分别是上海（0.22）、北京（0.24）、天津（0.32）、山西（0.36，2023年值）、海南（0.36，2023年值）。

　　测算结果：全国来看，观察近30年全国上市公司税费返还率，长期保持约5%~10%（和全国名义GDP增速、广义财政收入增速对应不佳），2024年全国税费返还率15%，明显高于长期水平（注：2022年税费返还率冲高至22%，或主要反映大规模增值税留抵退税影响；2023年回落后仍有16%）。

　　分区域来看，华东、华南税费返还率最高（对上市公司的税费减免力度较大），西北、西南、华北税费返还率最低（对上市公司的税费减免力度较小）；2024年税费返还率由高到低：华东（29.2%）＞华南（25.6%）＞华中（25.3%）＞东北（13.2%）＞西北（10.818%）＞西南（10.816%）＞华北（10.8%）。

　　分省来看，上市公司税费返还率最高的五个省分别是江西（38.2%）、浙江（36.7%）、湖南（35.6%）、江苏（30.9%）、山东（28%），最低的五个省分别是山西（1.6%）、贵州（2.4%）、北京（4.6%）、云南（5.1%）、青海（6.5%）。

　　[1]《中国税务》2025年05期《规范税收优惠政策助力全国统一大市场建设》：“税收优惠政策作为国家宏观调控的重要工具，既是激发市场活力、促进经济发展的有效手段，也是实现区域协调、维护公平竞争的制度保障。然而，现行税收优惠政策体系存在政策碎片化、导向结构性失衡等问题，不仅削弱了政策的公平性、有效性，还可能造成市场分割、资源错配等负面影响。为此，亟须从顶层设计入手，通过规范税收优惠打通堵点障碍，为构建全国统一大市场提供坚实制度保障。”；“规范税收优惠政策是破除地方保护主义的关键举措。此前，部分地方政府通过变相给予特定经营者税收优惠等手段干预市场运行”。

　　[2]《税收竞争、资本流动与收入不平等-储德银》、《地方税收竞争、企业利润与门槛效应-唐飞鹏》、《转移支付对城乡公共服务差距的影响——不同经济赶超省份的分组比较-缪小林》

　　具体内容详见华创证券研究所9月3日发布的报告《【华创宏观】地方保护的“衡量”——基于税收尺度的定量研究》。